«Россия уже никогда не вернётся в прошлое». Борис Ельцин покидает Кремль после объявления об отставке, 31 декабря 1999 года. Фото: Александр Сенцов / Архив Управления пресс-службы и информации президента РФ. Источник: «История России в фотографиях».

Статья 4 и её последствия

В 2008 году, когда Путин уступил президентское кресло Дмитрию Медведеву и вернулся на пост премьер-министра, новый цензурный орган возник официально. Как уже рассказано выше, до этого цензура в РФ бытовала относительно неформально – в «отношениях» и «адекватности». Место мрачных сотрудников и секретных перечней Главлита занимали «встречи с главными редакторами», совещания с узким кругом медианачальников в Администрации Президента (сначала по пятницам, потом – по четвергам, как в былые времена заседания Политбюро), телефонные звонки и указания.

С начала 2000-х была, некоторым образом даже публично, известна одна полностью закрытая для СМИ тема – детали личной жизни Путина и его семьи. После истории с публикацией «Московского корреспондента» о якобы существовавшей связи президента с гимнасткой Алиной Кабаевой, отставки главного редактора и приостановки газеты владельцем неформальный запрет превратился в общеизвестное правило: нарушение его могло стоить редакции существования. Газету, правда, через несколько месяцев возобновили, но издатель уже обещал не допускать подобных «проколов». Правило распространялось и на освещение жизни дочерей Путина – до поры до времени.

Естественно, существовала и государственная тайна – к тому моменту уже описанная в соответствующем законе, местами детализированная инструкциями, которые иногда доводились до главных редакторов. Но для большинства гражданских редакций до середины 2010-х это не было повседневной системой предварительного разрешения публикаций, как в Главлите. Это не означает, что нормы о гостайне «спали» вообще. Достаточно вспомнить дело военного журналиста Григория Пасько, получившего обвинительный приговор по статье о государственной измене ещё в 2001 году. Просто в обычной практике СМИ такие нормы чаще давали о себе знать уже post factum, после публикации.

Что важно ещё и ещё раз подчеркнуть: фактически вместо предварительного запрета часто действовала добровольная, а иногда даже инициативная лояльность. Впрочем, ещё при Ельцине Кремль перестал рассчитывать только на «адекватность» и стал активно расширять список запретов, сформулированных в статье 4 Закона о СМИ – «Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации».

Эту сакраментальную статью начали править, аккуратно увеличивая зависимость медиа от благосклонности государства, накануне выборов 1996 года. И тут, когда я стал писать этот абзац, меня чуть не подвела память: я был уверен, что в 1995 году одним и тем же законом одновременно ввели новые ограничения для СМИ и предоставили им налоговые льготы. Полез проверять и обнаружил, что законов было два, точнее, даже три.

19 июля 1995 года был принят Федеральный закон № 114-ФЗ, который внёс изменения в статью 4 Закона о СМИ: уточнил запрет на скрытые вставки, воздействующие на подсознание и здоровье человека, и добавил запрет на распространение передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости. Как я помню политическую атмосферу тех лет, это было в том числе уступкой КПРФ и ЛДПР, которые почему-то очень заботились о возможном «скрытом влиянии на избирателя» и о вредном воздействии СМИ на здоровье. А 30 ноября и 1 декабря того же года появились соответственно законы № 188-ФЗ и № 191-ФЗ, предоставившие средствам массовой информации весьма существенные налоговые, таможенные и другие льготы.

То есть память подвела меня в деталях, но не в существе дела. Государство одной рукой расширяло список того, чего журналистам делать нельзя, а другой предлагало им экономические преимущества. Причём льготы заработали как раз к началу 1996 года, когда Борису Ельцину предстояла чрезвычайно трудная президентская кампания. Не стану утверждать, что между этими решениями существовала прямая политическая связь. Возможно, это просто совпадение. Но согласитесь, довольно выразительное: сначала объяснить журналистам, чего им нельзя, а затем дать им почувствовать, как приятно бывает, когда государство о тебе заботится.

Тем более что забота, как мы уже знаем, постепенно превратилась в довольно крепкие объятия.

Следующий этап законодательного творчества наступил уже при Путине. 20 июня 2000 года он подписал Федеральный закон № 90-ФЗ, дополнивший статью 4 Закона о СМИ третьей частью. Посвящена она была борьбе с пропагандой наркотиков, психотропных веществ и прочих нехороших вещей. Казалось бы, вполне благородная цель. Кто же станет возражать?

Но в тексте обнаруживаются две любопытные детали. Во-первых, запрет распространяется не только на средства массовой информации, но и на «компьютерные сети». До создания Роскомнадзора оставалось восемь лет, до появления реестра запрещённых сайтов – двенадцать. А законодатель уже протягивал руку к интернету.

Во-вторых, и это гораздо интереснее, в конце довольно длинного перечисления наркотических ужасов обнаружилась невинная на вид формулировка: «а также распространение иной информации, распространение которой запрещено федеральными законами».

Вот это «иной информации» и было настоящим подарком законодателя самому себе. Перечень запрещённого переставал быть замкнутым. Теперь для появления нового запрета в статье 4 необязательно было даже менять саму статью: достаточно принять ещё один федеральный закон, запрещающий распространять что-нибудь другое.

Через два года, 25 июля 2002-го, Путин подписал ещё один закон, № 112-ФЗ. На этот раз в связи с принятием закона «О противодействии экстремистской деятельности». До этого статья 4 содержала вполне конкретные запреты: призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя, разжигание национальной, социальной или религиозной розни, пропаганду войны. Теперь всё это перечисление заменили формулой «осуществления экстремистской деятельности».

Разница, на мой взгляд, принципиальная. Вместо перечня конкретных действий в Законе о СМИ появилась ссылка на обобщающую правовую категорию, содержание которой определялось другим законом. Причём определение экстремизма можно было впоследствии расширять, не возвращаясь к первоначальной формулировке статьи 4. (Что, впрочем, не остановило Думу от принятия впоследствии ещё десятка с гаком поправок с запретами широкого или узкого спектра – от «оправдания терроризма» до «нетрадиционных сексуальных отношений».)

Кстати, используя закон о противодействии экстремизму, в Законе о СМИ одновременно поправили и статью 16: теперь деятельность СМИ можно было прекратить также по основаниям, предусмотренным антиэкстремистским законодательством.

Получилась замечательная юридическая конструкция. Один закон определяет, что такое экстремизм, другой запрещает использовать СМИ для его осуществления, третий механизм позволяет закрыть нарушителя. И если определение экстремизма со временем меняется, вся конструкция послушно следует за ним.

Разумеется, тогда всё это объяснялось борьбой с вполне реальными угрозами. Но именно в таких случаях особенно полезно смотреть не только на то, какую проблему закон обещает решить сегодня, но и на то, какие возможности он оставляет государству на завтра. Российский законодатель, как выяснилось впоследствии, работал с большим запасом на будущее.

Учреждение, которому ещё предстояло стать цензором

Роскомнадзор появился в ходе административной реорганизации органов надзора за связью и массовыми коммуникациями. Указом от 3 декабря 2008 года № 1715 уже существовавшая служба Россвязькомнадзор получила нынешнее название и расширенный круг задач. Её функции включали регистрацию СМИ, лицензирование, контроль за соблюдением законодательства и надзор в сфере связи. То есть в момент учреждения ведомство ещё не обладало теми инструментами политической интернет-цензуры, с которыми его название ассоциируется сегодня.

Но здесь проявилась особенность российского государственного строительства: когда уже существует политическая потребность в контроле, подходящий административный орган рано или поздно получает необходимые полномочия.

Роскомнадзор не создал российскую цензуру. Российская цензура создала политический спрос на Роскомнадзор.

Поворотной точкой стало 1 ноября 2012 года, когда заработала система единого реестра запрещённых сайтов. Введение реестра обосновывалось необходимостью защитить детей от опасного содержания. Этот аргумент оказался весьма удобным: кто же станет возражать против защиты детей?

Но дело не ограничивалось правительственными постановлениями и ведомственными инструкциями. Федеральный закон № 139-ФЗ от 28 июля 2012 года ввёл в закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» новую статью 15.1, установившую правовые основы единого реестра. Была создана конструкция, допускавшая последующее расширение оснований для ограничения доступа к информации. Она предназначалась уже не только для того, чтобы объявить определённые сведения запрещёнными, но и для технического исполнения запрета.

С этого момента история ведомства стала историей последовательного увеличения возможностей не только запрещать содержание, но и препятствовать его распространению.

(Продолжение следует)